Veranstaltungsbericht: Generation Außenpolitik ade?

Die von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), dem Lehrstuhl für Internationale Beziehungen und Außenpolitik an der Universität Trier sowie der ASKO-EUROPA STIFTUNG organisierte Veranstaltung widmete sich der Rolle des Bundestages in der aktuellen außen- und sicherheitspolitischen Debatte in Deutschland. Wissenschaftler und Abgeordnete diskutierten dabei vor allem, welchen Stellenwert außenpolitische Themen in der breiteren Öffentlichkeit sowie in der parlamentarischen Arbeit einnehmen, wie diese Themen in der Öffentlichkeit vermittelt werden und welche Einflussmöglichkeiten das Parlament auf die operative Außenpolitik der Regierung hat.
Auf dem Podium saßen Dr. Stefan Mair, Prof. Dr. Hanns W. Maull, Niels Annen (SPD), Markus Loening (FDP) sowie Rainder Steenblock (Bündnis90/ Die Gruenen). Moderiert wurde die Veranstaltung von Prof. Dr. Volker Perthes. Im Folgenden fassen wir die wesentlichen Inhalte und Ergebnisse der Podiumsdiskussion noch einmal zusammen.

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Hanns Maull wies einleitend auf den Widerspruch zwischen der hohen Relevanz von Außenpolitik einerseits und den verhältnismäßig geringen Mitteln hin, die von der Politik für die auswärtigen Beziehungen, die Verteidigung sowie die Entwicklungszusammenarbeit insgesamt zur Verfügung gestellt werden. Darüber hinaus sei das außenpolitische Bewusstsein in der breiteren Öffentlichkeit insgesamt gering ausgeprägt. Es gelte daher zu diskutieren, wie der Bundestag seine Scharnierfunktion zwischen Regierung und Gesellschaft wahrnimmt und somit zum öffentlichen Diskurs über Außenpolitik beiträgt. Volker Perthes knüpfte an diese Überlegungen an, indem er die Frage aufwarf, ob das ausbleibende Interesse der Öffentlichkeit und der Medien mit dem Fehlen von "großen Themen" (wie es sie beispielsweise während des Kalten Krieges gab) zusammenhängen könne. Er vermutete, dass die kleineren und oft sehr technischen Fragen, welche heute die außenpolitische Agenda dominieren, eine geringere Attraktivität für die öffentliche Darstellung haben. Als Beispiel nannte er den Bereich der Europapolitik. Aus diesen Überlegungen heraus formulierte Perthes einige Leitfragen, auf die in der folgenden Diskussion Antworten gesucht werden sollten: Wenn der Befund, dass Außenpolitik zunehmend weniger von den Wählern beachtet wird, zutrifft, wie attraktiv ist die Arbeit in diesem Themenfeld dann für junge Parlamentarier? Hier knüpfte eine weitere Frage an: Warum ist es so schwer, den Wählern die Bedeutung außenpolitischer Themen näher zu bringen und wie könnte man die Kommunikation zwischen politischen Mandatsträgern und ihren Wählern verbessern? Welche Rolle spielen darüber hinaus die Medien in diesem Kommunikationsprozess? Darüber hinaus sei zu fragen, welche Mittel der Einflussnahme auf das Regierungshandeln den Abgeordneten im Bundestag überhaupt zur Verfügung stehen.

Einflussmöglichkeiten
Der erste Themenkomplex, dem sich die Diskussionsteilnehmer widmeten, betraf die Einflusskanäle des Bundestages und seiner Abgeordneten auf die operative Politik. Welcher Mittel kann ein Abgeordneter sich bedienen, um Entscheidungen im Bundestag und in der Regierung zu beeinflussen? Niels Annen antwortete hierauf, dass beispielsweise im Fall der Entscheidung über die Verlängerung der Afghanistanmissionen der deutschen Bundeswehr die innerparteiliche Diskussion für das Einbringen der eigenen Position wesentlich wichtiger gewesen sei als die Bundestagsdebatte. Dies habe nicht zuletzt am großen Interesse der Medien an den entsprechenden Parteitagsdiskussionen gelegen. Aufgrund dieses besonderen Medieninteresses handele es sich beim Thema Afghanistan zwar um einen Sonderfall. Dennoch ließe sich nach Auffassung Annens feststellen, dass die Einflussmöglichkeiten durch innerparteiliche Arbeit größer wären als im Parlament. Rainder Steenblock warf als Vertreter einer Oppositionspartei daraufhin die Frage auf, ob denn die Mitglieder der Regierungsfraktionen im Bundestag überhaupt ein ehrliches Interesse daran hätten, die Außenpolitik der eigenen Regierung offen zu kritisieren. Markus Löning fügte hinzu, dass das Parlament sich in den letzten Jahren schwer getan habe, die vorhandenen Kompetenzen und Möglichkeiten, die ihm formal zustehen, auch wirklich zu nutzen. Seiner Ansicht nach verfüge der Bundestag potentiell über genügend Einflussmöglichkeiten, müsse diese allerdings auch besser ausschöpfen. Als Beispiel hierfür nannte er die so genannte "Europaklausel" in Artikel 23 des Grundgesetzes, die seit dem Vertrag von Maastricht die Mitsprachemöglichkeiten des Parlaments in Europafragen regelt.

Steenblock verwies im weiteren Verlauf der Diskussion zudem auf den Informationsvorsprung der Regierung und der Regierungsparteien, der eine hemmende Wirkung auf die Einflussmöglichkeiten der Opposition im Parlament habe. Daher müssten gerade die Oppositionsparteien auch informelle Wege beschreiten, um die eigenen Positionen in die Debatte einbringen zu können. Die Zusammenarbeit mit Parlamentariern aus dem Regierungslager bei der Erarbeitung von Vorlagen und Gesetzesentwürfen, die eine ähnliche Position zu einem bestimmten Thema haben, sei ein solch informeller Einflusskanal. In einigen speziellen Bereichen, in denen die Regierung über relativ wenig Expertise und Kontakte verfüge, biete sich in frühen Phasen des Entscheidungsprozesses zudem die direkte Einflussnahme auf die Arbeitsebene der Ministerialbürokratie an. Während diese Gestaltungsmöglichkeiten zumeist den Augen der Öffentlichkeit verborgen blieben, sei die Bedeutung formeller und damit auch sichtbarer Wege der Politikgestaltung aus der Perspektive des Bundestages in der Außenpolitik geringer als in anderen Politikfeldern, so Steenblock weiter. Bei vielen außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen gelte das Prinzip "take it or leave it". Zumeist stünden die Einzelheiten von außenpolitischen Entscheidungen bereits fest. Somit ginge es in den Plenardebatten nur noch um Positionen, nicht aber um Veränderungen der Beschlussvorlage.

Annen ging auf die Bedeutung der Medien ein. Er stellte fest, dass sich durch einen medienwirksamen Auftritt in einer politischen Sendung mehr Einfluss auf die Debatte ausüben lasse, als dies in einer Ausschusssitzung möglich wäre. Zudem wies er darauf hin, dass er wie andere Abgeordnete mitunter über Möglichkeiten verfüge, die Regierungsmitglieder nicht hätten. So könne er im Nahen Osten beispielsweise mit Mitgliedern der Hizbollah zusammentreffen, ohne sofort in der öffentlichen Kritik zu stehen. Das gleiche gelte für hohe Regierungsvertreter, wie den Außenminister, keinesfalls.

Fehlendes Interesse an Außenpolitik
Die als gering wahrgenommene Bedeutung der Außenpolitik in der öffentlichen Debatte sowie die Auswirkungen dieses Desinteresses auf die Arbeit der Abgeordneten und des Parlaments bildeten den zweiten großen Themenblock der Veranstaltung. Markus Löning stellte die These auf, dass das öffentliche Interesse für Außenpolitik nur dann wachse, wenn es um krisenhafte Entwicklungen gehe. Nicht vorhanden sei hingegen ein Interesse an der außenpolitischen "Alltagsarbeit" beispielsweise in den internationalen Handelsbeziehungen oder in der europäischen und internationalen Energiepolitik. Ein Problem liegt nach Auffassung Lönings auch darin, dass die Mehrheit der Bevölkerung sich nicht bewusst sei, wie direkt internationale Verflechtungen sie etwa in Form steigender Energiepreise betreffen würden. Es bestünde in der politischen Kultur Deutschlands eher der Wunsch nach einer "Schweizerisierung", also nach außenpolitischer Neutralität und Abstinenz. Hierfür machte der Abgeordnete verschiedene Gründe aus. Zum einen habe Deutschland aufgrund seiner Größe bereits genug innenpolitische Probleme, die die Menschen unmittelbar beschäftigen. Zum anderen gebe es historische Gründe für diese passive außenpolitische Haltung. Dazu zählten die außenpolitischen Beschränkungen nach dem Weltkrieg, die Herausbildung einer militärische Machtmittel ablehnenden politischen Kultur sowie die Praxis der Scheckbuchdiplomatie in Krisenfällen.

Nach Auffassung Steenblocks ist die fehlende Polarisierung in der außenpolitischen Debatte ein Problem. Aufgrund der Präferenz der Medien für konfliktträchtige Themen und den damit verbundenen Schwierigkeiten zur klaren politischen Profilierung sei Außenpolitik generell weniger interessant für die Parlamentarier. Annen fügte ergänzend hinzu, dass der Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten oft als ein "Reiseclub der Altgedienten" wahrgenommen werde, auch wenn dies ein falscher Eindruck sei. Löning teilte diese Sichtweise und wies in diesem Zusammenhang auf die Medienberichterstattung hin. Die Medien würden immer die gleichen (zumeist älteren) Politiker vor ihre Mikrofone holen, da diese in der Bevölkerung bekannter seien. Dies würde die Attraktivität der Außenpolitik für jüngere Abgeordnete keineswegs steigern. Schwerwiegender sei in dieser Hinsicht aber noch, dass der Auswärtige Ausschuss etwa im Vergleich zum Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung nur über sehr begrenzte finanzielle Mittel verfüge (bzw. über deren Verteilung entscheide). Aufgrund des offensichtlichen Zusammenhangs zwischen Ressourcen und Macht bzw. Gestaltungsmöglichkeiten, sei der Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten auch in dieser Hinsicht unattraktiv für junge Parlamentarier, so Löning. Darin liege zugleich ein strukturelles Problem der deutschen Außenpolitik.

Öffentliche Meinung
Der dritte große Themenbereich, auf den die Podiumsteilnehmer in der Diskussion zu sprechen kamen, betrifft das Verhältnis des Bundestages zu den Wählern. Volker Perthes warf hierzu einleitend die Frage auf, wie die Abgeordneten helfen könnten, die Attraktivität von Außenpolitik in der öffentlichen Darstellung zu erhöhen. Annen antwortete darauf, dass er das Hauptproblem bei den Medien sieht. Solange diese Außenpolitik (oder Politik allgemein) nur in 30-sekündigen Sequenzen thematisieren würden, sei es äußerst schwer, den Wählern die komplexen Zusammenhänge zu vermitteln. Die einzigen Themen, denen die Medien eine größere Aufmerksamkeit schenkten, seien die Auslandseinsätze der Bundeswehr. Diese stellten aber nur eine der vielen Facetten von Außenpolitik da, so dass in der Öffentlichkeit ein stark reduziertes Bild vermittelt werde. Annen gab außerdem zu Bedenken, dass außenpolitische Themen nur in einigen wenigen Wahlkreisen als Publikumsmagnet wirken, in denen die Mehrheit der Bevölkerung relativ jung und gebildet ist (er nannte seinen eigenen Wahlkreis in Hamburg-Eimsbüttel als Beispiel).

Perthes wies im Zusammenhang mit den Auslandseinsätzen der Bundeswehr auf einen weiteren Widerspruch hin. Einerseits würde die Zustimmung der Bevölkerung zum Afghanistaneinsatz kontinuierlich sinken, andererseits unterstützen die Mehrheiten in allen Fraktionen des Bundestages - mit Ausnahme der Linken - weiterhin Verlängerung der Stabilisierungsmission der Bundeswehr am Hindukusch. Löning gestand daraufhin ein, dass man bisher in dem Bemühen keinen Erfolg gehabt habe, die eigenen Entscheidungen hinreichend in der Öffentlichkeit zu erklären. Das Problem, welches sich hier zeige, sei der schmale Grat zwischen Populismus, also einer engen Orientierung an Umfragen, und Ignoranz gegenüber dem Wähler. Grundsätzlich sei es allerdings bei Auslandseinsätzen akzeptabel, gegen die Bevölkerungsmehrheit zu entscheiden, da man in diesen Fällen die Verantwortung gegenüber den Soldaten der Bundeswehr und den internationalen Partnern zu berücksichtigen habe. Löning machte sich zugleich stark für ein aktiveres Bemühen der einzelnen Abgeordneten, in ihren Wahlkreisen die Bedeutung von Außenpolitik besser zu vermitteln. Er nannte regelmäßige Diskussionsrunden mit den Wählern als ein Beispiel dafür. Rainder Steenblock ergänzte die Debatte mit den Erfahrungen seiner Partei, Bündnis90/Die Grünen, die in der Afghanistanfrage unter dem erheblichen Druck der eigenen Basis gestanden habe. Dennoch dürften sich die Abgeordneten nicht nach Umfragen richten, sondern müssten sich selber informieren und dann zu einer eigenen Entscheidung kommen.

Informationsverhalten
Der vierte und letzte Themenblock, mit dem sich die Diskutanten beschäftigten, betraf die Informationsquellen der Bundestagsabgeordneten und insbesondere deren Erwartungen an die Wissenschaft und Politikberatung.

Zuerst ging es auf dem Podium um die Bedeutung der Ausschussarbeit. Steenblock stellte hierzu fest, dass die Ausschüsse nicht der Ort seien, um neue inhaltliche An- oder Einsichten zu gewinnen. Zu diesem Zweck sei es wichtiger, direkt in die Länder zu reisen und mit den beteiligten Akteuren zu sprechen, um sich so vor Ort ein eigenes Bild von der Situation zu machen. Auch Löning hob die Bedeutung von persönlichen Netzwerken und Begegnungen hervor.

Vor dem Hintergrund der hohen Arbeitsbelastung sowie der zahlreichen Verpflichtungen auch jenseits der inhaltlichen Arbeit richteten die Diskutanten ihre Erwartung an die Wissenschaft und die Politikberatung, die zur Verfügung gestellten Informationen kürzer und präziser zu präsentieren, als dies bisher häufig der Fall sei. Markus Löning wünschte sich zudem, dass die Wissenschaft stärker vor Ort und näher an der Praxis arbeite, um so die Zwänge der politischen Praxis besser berücksichtigen zu können. Er lobte in diesem Zusammenhang die Arbeit der Parteistiftungen, die mit ihren Länderbüros gute Arbeit leisteten. In eine ähnliche Richtung ging Rainder Steenblocks Vorschlag, dass die Wissenschaft stärker als bisher den Austausch mit ausländischen Fachleuten fördern solle. Niels Annen hingegen äußerte den Wunsch, dass die politische Beratung öfter Szenarien präsentieren solle, die frei von diplomatischen Überlegungen und Zwängen sind. Die Podiumsdiskussion offenbarte also durchaus unterschiedliche Erwartungen der Politik an die sie beratenden Personen und Institutionen.

Fazit
Grundsätzlich herrschte zwischen den Teilnehmern der Podiumsdiskussion Einigkeit darüber, dass es der Außenpolitik in Deutschland bisher an Attraktivität und Aufmerksamkeit sowohl in der breiteren Öffentlichkeit als auch im Parlament mangelt. Die Diskussion fokussierte vor allem auf die Gründe für diese öffentliche Missachtung. Als Hauptverantwortliche wurde neben den Medien die historisch gewachsene politische Kultur in Deutschland identifiziert, die außenpolitische Fragen nach dem Zweiten Weltkrieg zumeist vernachlässigte und sich eher auf den inneren Aufbau konzentrierte. Die Medien fokussierten ihrerseits die Berichterstattung zumeist auf spezifische, konfliktträchtige Themen (z.B. Auslandseinsätze) und krisenhafte Entwicklungen. Auch der Umstand, dass die Diskutanten den informellen Kanälen im Entscheidungsfindungsprozess häufig eine wichtigere Rolle beimaßen als den öffentlichen Plenumsdebatten oder der Arbeit in den Ausschüssen, dürfte für die öffentlichen Vermittlung von Außenpolitik wenig förderlich sein.

Die Diskussion lieferte zahlreiche Ansatzpunkte für eine nachhaltige Debatte über die Rolle des Deutschen Bundestages in der Außenpolitik, die während der Veranstaltung allerdings nur ansatzweise angesprochen wurden. So bleibt zu fragen, mit welchen Strategien die politischen Parteien im Bundestag ihrerseits das außenpolitische Bewusstsein und das Interesse der breiteren Bevölkerung an außenpolitischen Themen fördern können. Es erscheint zudem lohnenswert, die Rolle der Medien näher zu betrachten und danach zu fragen, warum die Außenpolitik für diese so wenig attraktiv zu sein scheint.